当前党风廉政建设和反腐败斗争
新情况、新问题、新对策研究
——基于高校后勤领域反腐倡廉的研究
后勤处 亢震威
高校后勤负责学校的基建、餐饮、物业、水电、医疗、绿化、小型修缮工程等，有的高校后勤工作还包括学生住宿和资产管理等工作，高校后勤系统掌握的经费和资源随着高校规模的扩大已经达到令人可观的程度。致使高校后勤领域的腐败案件近年来也呈现出多发、频发态势。党的十八大以来，各级纪检监察机关查办案件力度不断加大，“老虎”和“苍蝇”一起打，取得了反腐倡廉建设的新成效。同时，我们也应看到，腐败现象在一些部门和领域易发、多发的状况仍未根本改变，一些制约反腐倡廉建设的新情况、新问题，有待我们认真思考、积极应对。邓小平同志曾经说过：“在学校管理中，后勤工作很重要”。因此，透视高校后勤领域腐败新问题，分析其产生根源，对防范治理高校腐败、促进高校廉政建设、净化校园风气、建设和谐校园极具意义。
一、高校后勤领域腐败的特点
从近年查处高校腐败的案例来看，呈现如下特点：一是后勤领域成了高校腐败重灾区之一。例如2014年8月，安徽新闻网发布的统计数字显示，安徽高校落马官员原因中，20名落马官员，就有11名是因为后勤基建问题。同样是2014年，南京市检察机关在全市辖区高校查办职务犯罪分子17人，而后勤部门或曾在后勤部门工作过的就有9人。2015年12月，上饶新闻网发布消息显示，通过梳理中国裁判文书网上的相关校领导贪腐的判决书发现：有逾四成校长热衷从学校食堂“捞油水”，在10宗项目承包贪腐案件中，其中有7宗涉及食堂承包工程。虽然当前反腐呈高压态势，但这些腐败分子相互勾结，形成攻守联盟，权利之间互补，腐败行为更趋向隐形化。二是后勤腐败主体逐渐多元化。后勤领域腐败主体大到分管后勤工作的校领导，小至掌握一定权力的后勤一般工作人员。三是腐败载体呈现多元化。以制度为载体直接将腐败引向规则制订领域,通过制订一些不公正的制度规则，然后打着按制度标准、按流程办事的幌子来达到私人目的。如行业推行项目招投标，要求应招就招，强调评标公正，但却忽视评标规则制订及评标的公正，腐败向形式制度合法化转变。高校后勤党员干部中直接违法违纪的现象有所减少，但打“擦边球”谋私利的情况明显增多，腐败行为日显非典型化。
二、高校后勤腐败原因探究
（一）后勤管理工作自身的复杂性。从工作层面来看，以包头师范学院为例，后勤工作负责学校的多方面工作的内容跨度大，专业性强，且后勤职工队伍用工形式多种多样，各种性质员工同岗不同酬、高岗低酬，导致员工工作积极性受到较大影响，工作动力不足，队伍不稳定。加之老龄化严重，“板凳队员”“养老队员”较多，队伍整体综合素质薄弱，指挥的人多，干事的人少，所以管好难，管出水平更难。2000年，随着高校后勤社会化改革的大幕拉开，全国高校开始以“社会后勤”的身份为学校服务。高校成立了所谓的“后勤集团”、“后勤公司”等名义上的后勤实体，这些实体绝大部分并没有取得法人资格，仍然是学校的一个部门。后勤实体模拟企业化运作，但并非真正意义上的企业，内部管理缺乏规范性。而且后勤实体在行政管理上仍属于学校，行政权力决定后勤资源的调配，行政权力监督的缺失加剧了原本脆弱的体制管理不稳定。
现在大多数高校实行了“小机关监管大实体”的后勤管理模式。在实践过程中，学校对后勤机关监管较强，而对后勤实体监管较弱，主要是依靠后勤机关。虽然小机关和大实体之间有业务上的从属关系，但是由于二者是平级单位等诸多客观因素，小机关对大实体的监管主要集中在业务范围内，管理主要还是依靠其后勤实体自身，缺少外部监督管理。从监管对象上来说，需要纳入廉政监管对象的既有工程、大宗采购，也有零星小额经济活动，容易产生监管怠惰、疲劳，或监管投入产出的效率过于低下。
高校的基建、设备和后勤三大领域的腐败案件令人触目惊心,从近年来犯罪人员的构成情况可以看出,因后勤岗位涉及一些专业性，致使很多腐败分子在关键的岗位上一干就是十余年,有的更长，更有甚者从处长干到了校长。领导干部长时间的固定在一个岗位上不变动,很容易受关系网、人情关等社会不良思想的影响,增加发生腐败的几率。
（二）完善后勤管理制度的高难度性与执行缺失。制定完善的后勤管理制度需要一些基本条件: 一是精通后勤各项管理工作，熟知与之相关的政策、文件; 二是要具有很强的文字功底，逻辑思维缜密，这是因为后勤工作与钱、财、物甚至大宗的资产有关，政策制定必须严密，如果有漏洞，将会给学校造成损失; 三是现在社会发展很快，国家各级、各种政策也在发展完善，这就要求后勤管理制度必须快速跟上，进行修订。在后勤管理制度严重缺失的情况下，还存在着执行力弱化及监管不到位等问题，严重削弱了制度作为预防腐败的前提和保证的作用，让后勤腐败分子有了可乘之机，高校后勤公职人员凭借手中掌握的权力资源与其他相关利益者进行交换,权力的一方以牺牲国家和学校的利益来获得腐败收益,而另一方则通过这种交换活动获得更多的收益或是稀缺资源。因此,这种悄无声息的寻利活动具有很强的隐蔽性,它的暴露往往是祸起萧墙的结果,在高校的基建、食堂招投标与设备物资采购中这种情况比较常见。高校教育体制的变革扩大了高校后勤公职人员的权力,高校在打破旧体制束缚的同时,新的科学的体制还尚未建立健全,存在着极大的制度真空。同时，一些制度本身缺乏合理性，有些管理制度制定时并没有根据高校自身的具体情况进行分析制定，而是直接“借鉴”其他高校后勤管理制度，即使有相关制度也缺乏操作性、针对性。此外，市场经济创造的巨大财富效应与高校后勤公职人员的劳动所得之间的巨大差别,很容易使他们感到价值缺失。面对外界的诱惑,手握权力的后勤公职人员突破了心理底线,运用手中的权力为自己谋取私利,走上了犯罪的道路。造成了后勤领域成为高校腐败的高发地。
（三）缺乏有效的监督体系导致腐败。随着我国高校教育事业改革的不断发展,高校后勤部门的新情况、新事物不断涌现,而相应的规章制度、监督体系却没能及时跟上,没有针对新情况、新事物的利弊得失加以充分研究,提出相应的监督制约机制,常常出现监督的空白点和死角。另外，从近年来高校后勤、基建、设备等领域腐败案件的发案情况来看,上至学校主管领导,下到部门负责人,大多数都是该领域的“一把手”,“出事就在主席台,重点就在前三排”这句流行语,虽不够科学,却也说明了一些问题，由于监督不力，当前高校主要领导干部权力滥用现象时有发生。
一是高校内部的专门监督机构——纪检监察部门监督效果不佳。由于高校纪检监察部门人事任免权、考核考评权力等决定权很大程度上都掌握在领导手里，纪检部门在监督时独立性和权威性不够，加之纪检监察工作人员业务能力的提升不能很好适应经济业务的变化，对后勤领域的权力运行监督的效果不佳。另一方面，学校纪检监察部门岗位编制相对较少，工作任务繁重，纪检监察干部工作非常辛苦，所从事的工作往往是“栽刺不栽花”，“出力不讨好”。在查办案件时，容易因工作而得罪人。加之，各个层级中分管纪检工作的委员，如各党总支、党支部纪检委员，由于多是兼职，业务能力、精力也难以适应工作的需要。
二是高校内部审计流于形式。由于相当一部分高校领导对于内部审计不够重视，所以有些高校甚至没有设置专门的内审机构，与财务等部门合署办公，或者没有专业化的内审队伍，内审人员知识陈旧，缺乏现代审计意识，对于一些专业性较强的审计事项甚至无法驾驭，缺乏综合分析能力，而且当前高校内审部门工作的开展大多停留在“事后”监督上，也为一些后勤管理人员进行“权力寻租”提供了机会。
三是外部监督没有及时跟进。外部监督的主要方式是社会审计机构即会计事务所对于后勤的经济活动进行外部审计。尽管相比内部审计机构，外部会计师事务所有着很强的独立性，但在对后勤领域的监督方面却也常显得力不从心，由于激烈的市场竞争使中标的社会审计单位为了与学校保持“良好”的合作关系，一些问题审计时受个别领导的暗示便一笔带过，影响了审计的公正性。另外，由于各省高校众多，各省的教育纪工委等监督部门人手少，在监督机制、监督手段上，都无法承担这样的任务。
三、高校后勤腐败的治理对策
（一）完善顶层设计，补齐管理漏洞。政府部门在反腐工作中起着核心主导作用，健全法制，有法必依是反腐的根本措施，还应当针对“高校行政管理结构普遍类似或相同，高校后勤承担的职能也大体相同”这一特点，优化推广高校后勤管理的先进体制。发挥政府公共管理职能，建成几个有代表性的高校后勤管理范式，实现管理经验的普遍共享与高度借鉴。目前，各高校后勤工作职能大体相当，但在具体的二级、三级管理部门处、科室设置及职责划分上，各高校存在较大的自主性，差别较大。这种差别集中体现了高校根据自身的实际情况和管理经验的积累，有其合理积极的一面。这种“千人千面”的现状也客观地反映了各高校对后勤管理工作的思路不同，反映了各高校对后勤管理工作探索的投入与结果，正是认识上的深入程度不同，从管理水平上来说必然存在着差距。从上述分析可以得出三个推论: 一是各高校在后勤管理探索和实践上投入了相当的行政资源; 二是各高校后勤管理现状未必就达到最佳; 三是大家相互学习与借鉴，但因机构设置不同而打了折扣。所以发挥政府公共管理职能，牵头整合资源，理顺后勤工作内部关系与结构，逐步建成几个有代表性的高校后勤管理模式，打破各高校后勤机构设置带来的束缚，实现管理经验的普遍共享与高度借鉴，从而把隐藏在边缘管理上的漏洞及时补上，切实提高管理水平。
对后勤重点岗位进行科学合理的权力配置是完善顶层设计、防止权力腐败的重要措施。高校应积极实行对后勤重要岗位负责人的定期轮岗制度,这不仅是对领导干部的保护,同时也是保证后勤部门清正廉洁,远离腐败的措施。同时,后勤各部门内部也应该适时调整重点岗位的人员配置,如采购、招标等敏感岗位,也应给予及时的调整轮换,避免其长期在重要岗位利用了制度的漏洞,而不易被监督。
（二）强化制度建设，以制度规制权力。依托第三部门，发挥高校后勤行业协会及其专业委员会的专业特长，分项委托，全面完善后勤管理制度建设，探索并推行先进管理经验，带动高校后勤整体发展进步。高校后勤第三部门是社会成员自愿组成的非营利性组织，如中国教育后勤协会各专业委员会，它的职能较为单一，没有复杂的权力层次，成员之间、组织内部之间的关系主要依赖于合作而不是分工。第三部门的自治性、自愿性、非政府性、非营利性和有组织性的特征使得它的组织结构、管理体制、工作方式灵活多样，管理成本低，运行效率高。高校后勤行业协会及其专业委员会除了做好相关行业的政策、法规和规章的宣传工作，向政府及相关管理和服务部门反映高校在本行业方面的情况、建议和要求，以及高校同行的经验和信息交流，还要承担的一项重要工作就是要研究制定后勤行业规范、技术标准、质量标准、价格标准，以提高规范自律水平。目前，在各省级教育行政管理部门管理下的高校后勤行业协会已经得到较好的发展，应当充分发挥其第三部门的优势，全面完善、及时更新后勤管理制度，做到有章可循，有据可依，有例可援，并使这一成果得到及时共享。
特别要建立健全重要环节的管理制度，如：完善招投标制度、严格合同管理制度、建立诚信档案制度等。还应完善干部选任制度，如：推行公开竞争上岗制、规范年轻干部提拔任用制度、强化干部考查制度、实行重要岗位轮岗制度等。此外，还必须严格财务管理制度，落实各项廉政制度，并建立制度之间的联动机制。
随着高校后勤改革的深化，高校后勤也从传统的计划管理体制向市场化转型，有力地促进了后勤行业及其行业协会的发展。面对市场化而日益活跃的高校后勤，行业协会对促进高校后勤行业健康发展有着重要意义，在从行业企业聚集、行业自律以及行业监督等方面的反腐工作中，行业协会都具有独特优势。
（三）整合监督资源,完善权力监督机制
1.强化党内监督,规范权力运行
首先，要加强对高校后勤领导班子特别是主要负责人的监督。《中国共产党党内监督条例试行》明确规定党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人。首先,加强对“一把手”选人用人的监督,从源头上堵塞腐败突破口。其次,科学界定“一把手”权力范围。“一把手”难以监督,关键就在于权力过于集中。高等学校的人、财、物管理权几乎都由“一把手”掌控,这使得权力运行不够透明,监督也就无从谈起。科学界定高校主要领导干部的职权范围,使其“有所为有所不为,想为而不能为之”。最后,实行全方位多渠道的监督。加强对高校“一把手”的监督应做到以思想教育为武器,上级监督为保障,群众监督为渠道,让“一把手”的权力运作暴露在“阳光”之下。
其次，要加强对“三重一大”事项的监督。“三重一大”事项,即重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用。《中国共产党党内监督条例（试行）》规定：重大事项“由党的委员会集体讨论作出决定”“党的各级领导班子应当制定、完善并严格执行议事规则,保证决策科学、民主。”必须要严格规范议事决策程序，增强决策的科学性，采取积极措施,加强对重大事项的全方位多角度监督,防止腐败的产生。
最后，要积极进行纪检部门的工作机制的创新。第一，高校党委应该妥善处理好与纪检部门的关系,在领导与被领导、监督与被监督的状态下,把校党委和纪检部门的目标统一到抓反腐斗争和精神文明建设上来。第二,在对待高校后勤领导干部违规违纪行为上,纪检部门应及时向校党委汇报,拿出方案由校党委决策,在校党委的领导下独立负责的开展工作。第三,加强对基层党委或党总支中分管纪检工作委员的管理,增强其责任感和使命感,坚决抵制“好人主义”作风,将监督工作落到实处。第四,加强对领导干部工作时间以外的监督。对高校后勤领导干部工作时间以外,即“八小时”以外的“生活圈”、“社交圈”进行监督,是对权力监督的一种延伸和拓展。
2.发挥审计对权力监督制约的效能
首先，要完善高校审计监督机制。做到审计监督突出重点。高校后勤领域涉及的资金往来的项目多、数额大,对高校后勤的审计必须贯彻“全面审计,突出重点”的方针。一要深化对后勤预算执行的审计,做好对后勤公共资金配置权的监督制约。二要加强对固定资产的投资审计,招投标过程是否有舞弊行为,做好对后勤公共资金使用权的监督制约。三要完善对领导干部的经济责任审计,加强对后勤领域资金决策权的监督制约。四要积极推广绩效审计。绩效审计是保证后勤资金是否按要求使用、资金使用过程是否合理安全、检验资金使用效率的必要手段。从学校的长远发展前景来看,绩效审计必将成为对后勤领域权力制约和监督的重要方式。五要严格对后勤采购权的监督。重点放在采购预算是否经济合理安全、招投标过程中是否有违规行为、合同的执行是否有弄虚作假现象。
此外，还应完善高校内部审计部门的职能。一应健全高校内部审计规章制度。结合新形势下高校发展的特点,以国家审计法律法规为基础,将出现的新事物、新问题及时的在规章制度中反映出来,减少审计工作的盲目性和随意性。二应增强高校内部审计决策咨询的服务职能,以做好学校领导决策的参谋,帮助学校提高办学效益,理顺内部关系为己任。三应积极拓展内部审计的管理职能,以完成学校总体目标为中心,以监督各项制度落实为抓手,积极反馈学校决策的落实情况,推动现代大学体制的建设。四应加强内部审计队伍建设。努力提升内部审计人员的道德教育和职业培训,加大专业人才培养力度,拓宽审计人员的知识面,提升内部审计队伍的整体素质,更好的适应高校后勤新形势下对审计工作的高标准严要求。
其次，还要提高审计报告的透明度。提高审计报告的透明度,让学校师生员工乃至社会公众都能有所了解,有利于提高审计的权威性和威慑力,密切审计部门与高校师生员工的联系,形成反腐败的强大力量。提高审计报告的透明度,就是要使有关学校后勤领域重大事项的决策过程、重大项目的资金使用情况、主要领导干部的任职情况、后勤相关资产经营情况等都有一个全面详细的公布,让学校师生员工甚至新闻媒体进行监督。提高公开性和透明度,是审计监督职能获得放大效应的一大武器。
最后，还应全面推行跟踪审计制度。跟踪审计包含事前控制、事中控制和事后控制,事前控制是对高校决策科学化民主化的监督,事中控制是指对招投标的监督、资金流量流向、合同执行的监督等,事后控制是以实现高校决策目标的具体情况为监督重点。可见,跟踪审计不仅是一种新的审计模式,也是一种新的监督模式,目的是将传统的事后审计监督的关口前移,及时发现监督对象在管理中的不足,对高校的科学决策、规避风险、提高资金效用,尤其是防治权力腐败现象的滋生有着极为重要的作用。
3.采取形式多样的监督方式防治权力腐败
首先，要强化民主监督,确保权力正确运行。充分发挥校务公开的职能。据调查,98.1%的人认为高校信息公开有助于高校管理透明化,减少腐败现象。完善教职工代表大会制度。以保障教职工切实参与民主管理、实施民主监督的权利。充分发挥民主党派的监督作用。在新形势下,高校各级党组织要广开言路、畅通渠道,以民主协商、座谈会等形式听取民主党派的合理化建议,发挥民主党派的监督作用。
其次，要积极开展群众监督,防止权力腐败。群众监督作为一种基础广泛、朴实有效的监督方式,是高校后勤领域完善权力监督制约机制,防止腐败的重要环节。
最后，要重视舆论监督，加大外部监督。高校后勤应该积极利用校内外刊物、互联网络等载体媒介,对后勤领域公共权力的行使者进行监督，抑制腐败的作用。保护高校后勤这片净土,不仅是高校自身的事,也是社会各界的责任。遏制高校后勤领域的腐败现象,检察机关应加大打击力度,教育行政主管部门应加强指导,后勤相关行业主管部门应有效约束,多管齐下,惩防并举,建立健全各种制约监督机制,促进高校后勤反腐倡廉建设，共同预防职务犯罪。
